Sedmočlano veće Četvrtog odeljenja Evropskog suda za ljudska prava donelo je 17. januara 2023. godine odluku u predmetu Žegarac i drugi protiv Srbije  kojom je odbacilo predstavke 11 podnosilaca podnete zbog smanjenja penzija iz 2014. godine, a kojima se traži utvrđenje povreda prava na imovinu i zabrane diskriminacije. Odluka je objavljena na sajtu suda 9. februara 2023. godine.

Radi se o odluci kojom se predstavke odbacuju, koja po definiciji ne bi trebalo da se bavi meritumom pritužbi. Međutim, u ovom slučaju ESLJP je odluku zasnovao na zaključku da su predstavke očigledno neosnovane, pa se na taj način ipak dotakao merituma, čime se bavimo u ovoj analizi.

Penzije umanjene 2014. godine posebnim zakonom, propali pokušaji njegovog osporavanja pred domaćim sudovima

Podnosioci predstavki su penzioneri koji primaju starosnu penziju po osnovu obaveznih doprinosa uplaćenih u Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Srbije.

Pošto se penzijski sistem Srbije dugoročno nalazio u deficitu i pošto se oslanjao na državne subvencije, 2014. godine su uvedene trajne i privremene mere štednje, koje su uključivale privremenu obustavu indeksacije penzija i privremeno smanjenje iznosa koji se isplaćuju po osnovu državnih penzija.

U oktobru 2014. godine usvojen je Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija. Predviđeno je da penzije do 25.000 dinara budu izuzete od smanjenja; da penzije u iznosu od 25.000 dinara do 40.000 dinara budu umanjene mesečno za 22%, a da iznosi preko 40.000 dinara budu umanjeni za još 3%. Efektivno smanjenje penzija se kretalo od 0% do 19,4%. Zakon se primenjivao od novembra 2014. godine, i to neposredno na primaoce penzija, bez donošenja individualnih rešenja.

Zakon je stavljen van snage 30. septembra 2018. godine, a od oktobra 2018. godine Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje je počeo da isplaćuje penzije u nominalnoj vrednosti od pre smanjenja u oktobru 2014. godine.

Podnosioci su bezuspešno vodili parnične i upravne postupke, kao i postupke po ustavnim žalbama. Takođe su podnete i inicijative za ocenu ustavnosti ovog zakona i njegove usklađenosti sa potvrđenim međunarodnim sporazumima, koje je Ustavni sud odbacio. Ustavni sud je, većinom glasova, smatrao da se zakonom zaista mešalo u pravo na imovinu podnosilaca, ali da je to mešanje bilo u skladu sa zakonom, da je težilo legitimnom cilju i da je bilo srazmerno.

Podnosioci se pozvali na pravo na imovinu, zabranu diskriminacije i pravo na delotvorni pravni lek; ESLJP odlučio da adresira samo prva dva

Podnosioci su se žalili na povredu prava na imovinu iz člana 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju. Naveli su da je smanjenje penzija povredilo njihova stečena prava; da je zakon o smanjenju bio u suprotnosti sa Ustavom, međunarodnim ugovorima i Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju; da posebnim zakonom o smanjenju nije bio određen period njegovog važenja, iako je predstavljen kao privremena mera; i da su kalkulacije koje su proizlazile iz tog zakona bile proizvoljne i nisu bile vođene ekonomskim faktorima.

Tri podnosioca su se pozvali na zabranu diskriminacije iz člana 14 Konvencije u vezi sa pravom na imovinu, i na opštu zabranu diskriminacije iz člana 1 Protokola br. 12 (podsećamo da član 14 Konvencije zabranjuje diskriminaciju samo u pogledu uživanja prava iz Konvencije i njenih protokola, dok član 1 Protokola br. 12 uspostavlja opštu zabranu diskriminacije), tvrdeći da su bili diskriminisani u odnosu na druge penzionere na koje se smanjenje nije odnosilo ili se odnosilo u manjoj meri.

Tri podnosioca su se pritužili i na povredu prava na delotvorni pravni lek iz člana 13 Konvencije, navodeći da su usled odsustva individualnih rešenja o iznosima penzija bili onemogućeni da ih ospore u parničnim ili upravnim postupcima.

Sud je odlučio da sve pritužbe ispita u pogledu prava na imovinu, a za tri podnosioca koji su se pozvali na te odredbe, i u pogledu zabrane diskriminacije u vezi sa pravom na imovinu i opšte zabrane diskriminacije. Sud je odlučio da ne ispita navodnu povredu prava na delotvorni pravni lek.

U okviru rasprave o pravu na imovinu, sud podsetio na opšte principe u vezi sa socijalnim osiguranjem

Sud je naveo da je Veliko veće postavilo relevantne principe u presudi Béláné Nagy protiv Mađarske, prema kojoj član 1 Protokola br. 1 ne ograničava slobodu država da odluče da li će uspostaviti mehanizam socijalnog osiguranja, i ako da u kakvom obliku. Ali, ako država odluči da uspostavi isplatu socijalnih davanja, time se generišu imovinska dobra koja su zaštićena članom 1 Protokola br. 1. Ovaj član ne garantuje pravo na penziju u određenom iznosu, ali smanjenje ili ukidanje penzija može da predstavlja mešanje u pravo na imovinu, koje mora biti opravdano da bi bilo legalno po Konvenciji.

Sud je zatim prešao na pravila o ograničavanju prava na imovinu, koja prate tzv. trodelni test (koji se primenjuje i na druga prava po Konvenciji). Prvo, mešanje u pravo na imovinu mora biti u skladu sa zakonom, s tim što puko postojanje pravnog osnova za mešanje nije dovoljno, već osnov mora biti kompatibilan sa principom vladavine prava i pružati garancije protiv proizvoljnosti, u smislu da norme moraju biti dostupne, precizne i predvidive u svojoj primeni.

Drugo, uplitanje vlasti u mirno uživanje imovine mora da teži legitimnom cilju, odnosno legitimnom javnom interesu. Domaće vlasti uživaju široko polje slobodne procene u ovom pogledu, jer su u boljem položaju od suda da ocene šta je opšti interes, osim u slučaju da je ocena domaćih organa očigledno nerazumna.

Najzad, mešanje u pravo mora biti proporcionalno cilju, odnosno mora se uspostaviti pravična ravnoteža između zahteva opšteg interesa i zaštite prava na imovinu pojedinaca. Što se tiče konkretno penzionog osiguranja, potrebno je utvrditi da li je pravo iz penzionog osiguranja povređeno tako da je obesmišljeno.

Smanjenje penzija bilo srazmerno zaštiti opšteg interesa

Među stranama u sporu nije bilo sporno da penzije podnosilaca predstavljaju imovinska dobra zaštićena pravom na imovinu, kao ni da je preduzetom merom došlo do mešanja u uživanje prava na imovinu. Međutim, sud nije prihvatio stav podnosilaca da je osporenom merom došlo do lišavanja imovinskih prava.

Sud je zatim prešao na ispunjenost uslova ograničenja prava na imovinu po trodelnom testu.

U pogledu zakonitosti mešanja, centralno pitanje se ticalo preciznosti i predvidivosti zakona o smanjenju penzija. ESLJP se pozvao na činjenicu da je ustavnost ovog zakona ispitao Ustavni sud, koji je po njemu dao sveobuhvatno tumačenje relevantnog zakonodavstva koje je izazivalo nejasnoće. Iako je Ustavni sud svoje zaključke zasnovao prvenstveno na stavovima razvijenim u praksi ESLJP u pogledu prava na imovinu, a ne na širim odredbama Ustava na koje su se pozvali podnosioci, ESLJP nije našao nikakve razloge na osnovu kojih bi odstupio od zaključaka Ustavnog suda.

Nije prihvaćen ni argument podnosilaca da nisu dobili pojedinačna rešenja u vezi sa umanjenim iznosom penzija. Sud je smatrao da su podnosioci mogli da predvide iznose nakon objavljivanja zakona. Takođe, PIO fond je izdavao rešenja svima koji su ih tražili.

U pogledu zaštite legitimnog cilja, sud je utvrdio da je zakon donet u cilju očuvanja finansijske održivosti penzionog sistema i da je smanjenje penzija bila jedna mera štednje. Prihvatio je argument Vlade da je postojala potreba smanjenja budžetskih rashoda usled rasta deficita u penzionom sistemu i rasta javnog duga, pa je zaključio da je zakonodavac težio legitimnom javnom interesu.

U pogledu srazmernosti mešanja, Vlada je tvrdila da je različit tretman određenih kategorija penzionera bio zasnovan na principu solidarnosti i socijalne pravde, i da su penzioneri sa najnižim primanjima bili izuzeti od mera štednje. Podnosioci predstavki su spadali u kategoriju penzionera koji su bili najviše pogođeni merama štednje.

Sud je zaključio da primenjeni metod obračuna nije bio nerazuman ili nesrazmeran, jer se procenat smanjenja penzije povećavao sa iznosom penzije. Na navode podnosilaca da su oni kao korisnici najviših penzija morali da snose nesrazmeran teret, sud je smatrao da nije na njemu da kaže da li je osporeno zakonsko rešenje bilo i najbolje, pošto domaći organi nisu prešli granicu polja slobodne procene.

Najzad, sud je ukazao da podnosioci predstavke nisu bili primorani da snose preveliki individualni teret, niti je mera smanjenja obesmislila penziona prava, jer je bila samo privremena, a podnosioci nisu dokazali da ih je dovela u rizik od siromaštva.

Sud je zaključio da su predstavke podnosilaca očigledno neosnovane i da stoga moraju biti odbačene.

Očigledno neosnovane i pritužbe u vezi sa zabranom diskriminacije

U vezi sa pritužbom zbog povrede zabrane diskriminacije, sud je zaključio da je u suštini ista kao i pritužba zbog povrede prava na imovinu. 

Po mišljenju ESLJP, zakonodavno rešenje nije bilo skrojeno tako da se napravi razlika između više kategorija penzionera s ciljem da se jedna kategorija stavi u nepovoljniji položaj, već tako da dovede do balansiranja uz poštovanje principa solidarnosti i socijalne pravde.

Zbog toga je sud zaključio da zakonodavac nije prekršio princip proporcionalnosti, pa je odbacio kao očigledno neosnovane i pritužbe o zabrani diskriminacije.