Predmet Losinger & Co (Švajcarska protiv Kraljevine Jugoslavije) pred Stalnim sudom međunarodne pravde (eng. Permanent Court of International Justice), bio je jedan od tri spora koja je Kraljevina Jugoslavija imala pred ovim sudom, pretečom današnjeg Međunarodnog suda pravde (eng. International Court of Justice, MSP) u Hagu, koji je domaćoj javnosti dobro poznat.

Ove godine navršava se 90 godina od okončanja ovog postupka. Uprkos njegovoj relativno skromnoj procesnoj istoriji, spor je daleko interesantniji nego što bi se to moglo pretpostaviti. Srž spora ticala se prava države da se na osnovu domaćeg zakonodavstva retroaktivno oslobodi obaveze poštovanja arbitražne klauzule iz privatnopravnog ugovora. Postupak, koji je pokrenut 1935. godine, obustavljen je već 1936. godine, bez donošenja presude o meritumu i uz svega dve procesne odluke, nakon što je Švajcarska povukla tužbu zbog vansudskog poravnanja postignutog u arbitraži koja je prethodila međudržavnom predmetu i predstavljala njegov neposredni povod. Uprkos tome, pojedina pitanja pokrenuta u ovom predmetu ostala su aktuelna i do danas, a već tada su nagovestila kako mogu izgledati zahtevi u međunarodnim investicionim sporovima. Zbog toga se predmet Losinger & Co i dalje redovno navodi u literaturi u vezi sa temama kao što su diplomatska zaštita, iscrpljivanje lokalnih pravnih lekova, uskraćivanje pristupa sudskoj zaštiti (eng. denial of justice), važenje arbitražne klauzule i druge.

U ovoj retrospektivi, osvrćemo se na pozadinu spora, arbitražne postupke između privrednog društva Losinger & Co i Kraljevine Jugoslavije, te na postupak pred Stalnim sudom međunarodne pravde.

Pozadina spora: izgradnja pruge Požarevac-Kučevo

Istorija ovog predmeta dosta je kompleksna. Započinje 1929. godine zaključenjem više ugovora o izgradnji železničke pruge Požarevac-Kučevo, i to svega nekoliko meseci pre kraha Njujorške berze i izbijanja velike ekonomske krize. Prvi ugovor zaključen je između okruga Požarevac i američke kompanije American Oriental Construction Syndicate i odnosio se na izgradnju pruge u dužini od oko 140 km železnice normalnog koloseka i 70 km uskog koloseka. Prema ugovoru, američka kompanija preuzela je ne samo obavezu izgradnje pruge, već i njeno kreditno finansiranje, uz primenu zlatne klauzule. Otplata zajma u iznosu od pet miliona zlatnih američkih dolara bila je predviđena putem 28 akceptiranih menica koje je trebalo da izda tadašnji Požarevački okrug, sa rokovima dospeća na svakih šest meseci, počev od 1. jula 1930. godine, tokom perioda od 14 godina. Sa obračunatim kamatama, ukupan iznos obaveza dostigao je 8.237.192 zlatna dolara, odnosno približno 11 tona zlata.

Američka kompanija je u stvari osnovana tek posle okončanja pregovora i neposredno pre zaključenja ugovora, i raspolagala je osnovnim kapitalom u iznosu od samo 1000 američkih dolara. Stoga su finansijski problemi nastupili već u početnoj fazi realizacije projekta. Deo radova finansiran je sredstvima pribavljenim naplatom dospelih menica, koje je država unapred predala američkoj kompaniji, bez uslovljavanja njihove naplate izvođenjem radova i bez dodatnog obezbeđenja za izvršenje ugovornih obaveza. Izgradnja pruge je, usled takvog aranžmana, vrlo brzo prerasla u ozbiljan finansijski rizik.

U takvim okolnostima pojavljuje se švajcarska kompanija Losinger & Co, sa sedištem u Bernu. Na osnovu odredbe o subrogaciji sadržane u prvom ugovoru, američka kompanija bila je ovlašćena da, bez saglasnosti države, ustupi svoja ugovorna prava švajcarskoj kompaniji, koja je u međuvremenu došla u posed svih izdatih menica. Međutim, društvo Losinger & Co nije bilo spremno da bez dodatnih izmena preuzme ulogu izvođača i finansijera projekta. Jedna od ključnih izmena odnosila se na supstituciju Kraljevine Jugoslavije na mesto okruga Požarevac, što je i sprovedeno posebnim zakonom donetim 1931. godine. Time je, na osnovu novog sporazuma, Kraljevina Jugoslavija stupila u ugovor, a u njega je bila uključena i austrijska banka Kompas kao garant, dok su nove menice, koje je ovog puta izdala Kraljevina Jugoslavija, poverene toj banci na čuvanje.

Međutim, društvo Losinger & Co u projekat nije unelo ni kapital za finansiranje ni opremu za radove. Budući da su menice periodično dospevale na naplatu, dok je početak radova bio odložen usled dugotrajnih pregovora o subrogaciji, Losinger & Co je uspeo da finansira izgradnju gotovo isključivo sredstvima pribavljenim naplatom državnih menica. Izvođenje radova poverio je jugoslovenskim kompanijama kao podizvođačima, po cenama koje su bile za oko 25% niže od onih ugovorenih sa državom. Jugoslavija je postala nezadovoljna postojećim ugovornim aranžmanom, smatrajući da izvođač ostvaruje prekomernu dobit, posebno kada se uzmu u obzir sve povlastice koje je Losinger & Co uživao, kao npr. oslobođenje od poreza i carina i besplatan železnički prevoz materijala.

Losinger & Co dobio arbitražni postupak protiv Jugoslavije u pogledu isplate menica

U kontekstu svetske ekonomske krize, ukidanja zlatnih klauzula u SAD 1933. godine i pada cena građevinskog materijala i radne snage u Jugoslaviji, došlo je do spora između Losinger & Co i austrijske banke, s jedne strane, i Kraljevine Jugoslavije, s druge, povodom valute plaćanja menica i primene zlatne klauzule. Država je 1933. godine obavestila Losinger & Co da će obaveze izmirivati delom u zlatnim dolarima (10%), a ostatak u dinarima i papirnim dolarima, što je Losinger & Co prihvatio uz rezervu.

Prvobitni ugovor sa američkom kompanijom sadržao je neobičnu arbitražnu klauzulu: strane imenuju po jednog arbitra, a u slučaju propusta da imenuju arbitra ili neslaganja arbitara oko odluke, spor se upućuje predsedniku Saveznog suda Švajcarske ili neutralnoj osobi koju on imenuje, čija odluka je konačna i bez prava žalbe. Mesto arbitraže bila je Jugoslavija. Iako je klauzula očigledno bila predviđena za mogući scenario spora između američke kompanije i okruga Požarevac, u kome bi švajcarski arbitar bio neutralan, ona nije izmenjena prilikom subrogacije.

Losinger & Co i austrijska banka Kompas podneli su 12. decembra 1933. godine tužbu arbitražnom sudu protiv Jugoslavije tražeći isplatu menica u zlatnim dolarima ili u protivvrednosti u švajcarskim francima. Jugoslavija je podnela protivtužbu za raskid ugovora, pozivajući se na pravila o prekomernom oštećenju (laesio enormis), višoj sili (vis major) i promenjenim okolnostima (rebus sic stantibus).

Imenovani arbitri nisu uspeli da donesu odluku pa je spor je upućen predsedniku Saveznog suda Švajcarske, koji je nakon konsultacija sa strankama u Beogradu, u oktobru 1934. godine, doneo odluku u korist tužilaca i odbio protivtužbeni zahtev za raskid ugovora. Međutim, nije se izjasnio o dodatnom argumentu Jugoslavije da je u međuvremenu, 1934. godine, jednostrano raskinula ugovor sa Losinger & Co.

U novom arbitražnom postupku osporena arbitrabilnost sporova protiv države

U istom periodu, 19. juna 1934. godine, u Jugoslaviji je usvojen novi Zakon o državnom pravobranilaštvu, koji je u članu 24 isključio mogućnost da država zaključuje arbitražne sporazume, dok je član 54 propisao prestanak važenja opštih pravnih akata koji su suprotni tom zakonu.

U novembru 1934. godine Losinger & Co je u novoj arbitraži osporio raskid ugovora od strane Jugoslavije. Jugoslavija nije imenovala arbitra u predloženom roku, dok je tužilac ponovo imenovao istu ličnost, predsednika Saveznog suda Švajcarske, za arbitra. Ovaj put je Jugoslavija osporila njegovu neutralnost zbog istog državljanstva, ali su svi prigovori bili neuspešni.

Jedan od prigovora državnog pravobranioca zasnivao se na članu 24 Zakona o državnom pravobranilaštvu koji je stupio na snagu u oktobru 1934. Prema ovom argumentu, arbitar nije bio nadležan, jer su za ugovorne sporove sa državom bili nadležni isključivo sudovi Jugoslavije. Arbitar se o prigovoru nije izjasnio, već je prekinuo postupak dok se o pitanju tumačenja jugoslovenskog zakona ne izjasne domaći sudovi.

Losinger & Co se umesto sudovima Jugoslavije obratio Švajcarskoj sa zahtevom da, putem diplomatske zaštite, pokrene postupak pred Stalnim sudom međunarodne pravde.

Najzad, postupak uzdignut na međudržavni nivo pred nekadašnjim Stalnim sudom međunarodne pravde

Veza između nekadašnjeg Stalnog suda međunarodne pravde i današnjeg MSP je višestruka. Ne samo da se današnji MSP nalazi u istoj zgradi koja je, sredstvima Karnegijeve fondacije za mir, izgrađena za njegovog prethodnika, već je i pravno sledbeništvo između ova dva suda uređeno posebnim odlukama. Štaviše, važeći Statut MSP u suštini je prepisan Statut Stalnog suda međunarodne pravde, uz tek nužne izmene, i u tom pogledu oba statuta su ograničila nadležnost ovih sudova samo na sporove između država. Jednostrane izjave o prihvatanju nadležnosti Stalnog suda međunarodne pravde (što je jedan od načina uspostavljanja nadležnosti ovih sudova, pored ugovaranja nadležnosti u međudržavnim sporazumima) ostale su važeće i za MSP (Kraljevina Jugoslavija je takvu jednostranu izjavu podnela 16. maja 1930. godine, koja je stupila na snagu 24. novembra iste godine i važila je do 24. novembra 1935. godine). MSP praksu svog prethodnika redovno citira i koristi kao relevantan izvor. Kontinuitet između ova dva suda toliko je izražen da se gotovo može govoriti o jednom istom sudu, koji je prošao kroz neophodna prilagođavanja novom sistemu Ujedinjenih nacija nakon Drugog svetskog rata.

Predmet Losinger & Co pred Stalnim sudom međunarodne pravde se često navodi kao jedan od prvih međunarodnih investicionih sporova (koji se danas uglavnom rešavaju u arbitražama između investitora i država domaćina). Iako je reč o međudržavnom sporu između Švajcarske i Kraljevine Jugoslavije, u stvari se radi o diplomatskoj zaštiti privatnih interesa od strane države, jer je predmet spora bio zaštita investicije društva Losinger & Co u izgradnju železnica u tadašnjoj Jugoslaviji. Kako se fizička i pravna lica nisu mogla pojaviti kao stranke u postupku, s obzirom na to da je Statut Stalnog suda međunarodne pravde priznavao parničnu sposobnost isključivo državama, zaštita prava i interesa državljana je bila moguća samo putem tzv. diplomatske zaštite. U tom slučaju država čiji je državljanin pretrpeo neku povredu međunarodnog prava preuzima njegov zahtev kao sopstveni (procesna supstitucija), čime stiče pravo da istakne zahtev protiv druge države.

Švajcarska je podnela tužbu protiv Jugoslavije na osnovu člana 36 stav 2 Statuta, i to pretposlednjeg dana važenja jednostrane deklaracije Jugoslavije o prihvatanju nadležnosti suda. U zahtevu je tražila da sud utvrdi da je Jugoslavija postupila suprotno međunarodnom pravu donošenjem zakona kojim je, u jednoj odredbi, isključila arbitrabilnost ugovornih sporova sa državom, sa namerom, kako je Švajcarska tvrdila da je bio slučaj, da ovu odredbu i retroaktivno primeni na arbitražni postupak koji je već bio u toku između Losinger & Co i Jugoslavije. Švajcarska je tvrdila i da je Jugoslavija, pozivajući se na ovaj zakon prilikom osporavanja nadležnosti arbitražnog suda u toku arbitražnog postupka, povredila pravo na sudsku zaštitu društva Losinger & Co (eng. denial of justice) suprotno načelima međunarodnog prava.

Jugoslavija je osporila nadležnost suda pozivajući se na član 36 Statuta, ističući da se „[s]por … između Jugoslavije i Švajcarske ne odnosi ni na jedno pitanje međunarodnog prava niti na postojanje činjenice koja bi predstavljala povredu međunarodne obaveze od strane Jugoslavije“. Prema ovom stanovištu, reč je bila o sporu privatnopravnog, ugovornog karaktera, koji ne može predstavljati osnov međunarodne odgovornosti države, budući da ne postoji nijedno relevantno pravilo opšteg međunarodnog prava ili bilateralnih ugovora između Švajcarske i Jugoslavije koje bi moglo biti povređeno.

Drugim prigovorom, o nedopuštenosti tužbe, osporen je propust društva Losinger & Co da se prvo obrati nacionalnim sudovima Jugoslavije kako bi se utvrdilo da li se sporni zakon zaista retroaktivno primenjuje i da li je tim zakonom osujećeno dejstvo arbitražne klauzule. Time se Jugoslavija pozvala na obavezu iscrpljivanja lokalnih pravnih lekova kao uslov diplomatske zaštite, koja često čini ne samo uslov dopuštenosti tužbenih zahteva pred međunarodnim sudovima, već i pretpostavku međunarodne odgovornosti država. Ovo pitanje ima poseban značaj u međunarodnoj investicionoj arbitraži, naročito imajući u vidu da je obaveza iscrpljivanja lokalnih pravnih lekova danas s jedne strane nije nužan uslov dopuštenosti tužbe po članu 26 Konvencije o rešavanju investicionih sporova između država i državljana drugih država, ali s druge strane može biti relevantna kao uslov materijalne odgovornosti države. Istovremeno, ova obaveza je izričito predviđena u nizu drugih međunarodnih instrumenata gotovo bez izuzetka (npr. u sistemu Evropskog suda za ljudska prava), dok se u doktrini i praksi često smatra i pravilom međunarodnog običajnog prava, naročito u kontekstu diplomatske zaštite.

Ove prigovore sud nije rešio, kako bi po logici stvari trebalo, pre upuštanja u raspravljanje o meritumu spora, već je 27. juna 1936. godine doneo rešenje da raspravljanje o njima spoji sa raspravljanjem o meritumu. Sud je doneo ovakvu odluku rezonujući da je Jugoslavija osporila ne samo nadležnost suda već i dopuštenost tužbe, i to pozivajući se na činjenice koje ne mogu biti odvojene od merituma spora.

Ipak, postupak okončan sporazumom o povlačenju tužbe, bez rešenja meritornih pitanja

Švajcarska je u više navrata od suda tražila produženje roka za podnošenje replike na odgovor na tužbu koji je Jugoslavija podnela 3. avgusta 1936. godine, a usled pregovora o poravnanju. Protokolom između jugoslovenske vlade i društva Losinger & Co koji je zaključen 26. oktobra 1936. godine, postignuto je poravnanje koje je predviđalo isplatu iznosa od 800.000 švajcarskih franaka i 900.000 austrijskih šilinga društvu Losinger & Co u zamenu za predaju menica. Zatim su Švajcarka i Jugoslavija obavestile Stalni sud međunarodne pravde da su se sporazumele o povlačenju tužbe i obustavi postupka pred tim sudom, pa je sud posebnom odlukom obustavio postupak 14. decembra 1936. godine.

Pitanja koja su bila postavljena u ovom postupku nikada nisu rešena u meritumu. Međutim, retroaktivno dejstvo domaćeg propisa na arbitražni sporazum pojavilo se kao ključno pitanje i kasnije, na primer u međunarodnom investicionom sporu ATA protiv Jordana (arbitraža pod okriljem Međunarodnog centra za rešavanje investicionih sporova), koji je okončan odlukom iz 2010. godine. Spor je nastao povodom ugovora o gradnji nasipa zaključenog između turskog izvođača i jordanske državne kompanije koji je sadržao arbitražnu klauzulu o ad hoc arbitraži u Jordanu. Posle urušavanja dela nasipa, jordanska državna kompanija je povela arbitražni postupak, ali je on okončan u korist turskog izvođača. Tokom tog postupka stupio je na snagu novi jordanski zakon o arbitraži koji je predviđao prestanak prava na arbitražu u slučaju poništaja arbitražne odluke. Jordanski sudovi su, primenjujući ovaj zakon, poništili konačnu arbitražnu odluku i proglasili arbitražni sporazum nevažećim. Turska kompanija je zatim pokrenula investicionu arbitražu protiv Jordana, gde je arbitražni sud utvrdio da je postupanje jordanskih sudova, konkretno njihova odluka o ukidanju prava na arbitražu, predstavljalo povredu načela poštenog i pravičnog tretmana iz bilateralnog investicionog sporazuma između Turske i Jordana. Međutim, zakon koji su lokalni sudovi primenili nije sam po sebi predstavljao osnov odgovornosti. Arbitražni sud nije dosudio naknadu štete investitoru, već je naložio prekid sudskih postupaka protiv investitora pred jordanskim sudovima, i utvrdio da je investitor imao pravo na arbitražu u skladu sa arbitražnim sporazumom iz osnovnog ugovora.

U obrazloženju svoje odluke, arbitražni sud je podsetio na postojanje pravila međunarodnog prava prema kojem se država ne može pozvati na unutrašnje pravo da bi izbegla ispunjenje međunarodne obaveze, pri čemu je u ovom sporu relevantna obaveza bila poštovanje prava na arbitražu (iako je arbitraža bila ugovorena u privatnopravnom ugovoru, sud je pravo na arbitražu podigao na rang međunarodnih obaveza tako što ga je kvalifikovao kao zaštićenu investiciju po međudržavnom sporazumu).

Dodatni izvori

Više o predmetu Losinger & Co možete pročitati ovde. Događaji koji su prethodili ovom predmetu, kao i tok postupka pred Stalnim sudom međunarodne pravde, bili su tema i radio drame „Zlatna pruga“ u pet epizoda u produkciji Radio-televizije Vojvodine iz novembra i decembra 2025. godine. Radio dramu možete poslušati na sajtu Radio-televizije Vojvodine ovde.