Sedmočlano veće Drugog odeljenja Evropskog suda za ljudska prava donelo je 30. novembra 2021. godine, većinom glasova od pet prema dva, presudu u predmetu Negovanović i drugi protiv Srbije, zbog diskriminacije podnosilaca predstavki usled uskraćivanja finansijskih nagrada za istaknute sportiste. Presuda je objavljena 25. januara 2022. godine na sajtu suda.

Relevantne činjenice

Četiri podnosioca iz Novog Sada su tokom 2016. godine podneli predstavke Evropskom  sudu za ljudska prava, tvrdeći da su, kao slepi šahisti koji su osvajali medalje na velikim međunarodnim takmičenjima, diskriminisani od strane države u odnosu na druge srpske sportiste i šahiste, sa ili bez invaliditeta, koji su osvajali slična priznanja i koji su, zahvaljujući tome, stekli pravo na određene finansijske koristi, nagrade i druga formalna priznanja za svoja dostignuća.

U periodu od 1961. do 1992. godine, podnosioci predstavki su osvojili niz medalja (najbolji rezultat je jedna zlatna i tri srebrne medalje) nastupajući za tadašnju SFRJ, kao deo nacionalnog tima, na šahovskim olimpijadama slepih.

Republika Srbija je 2006. godine donela Uredbu o priznavanju i nagrađivanju sportskih dostignuća, kojom je predviđen nacionalni sistem priznanja i nagrada, a koji se sastoji od počasne diplome, doživotne mesečne novčane naknade i jednokratne novčane isplate. Na osnovu ove uredbe, Šahovski savez Srbije je 2007. godine preporučio da tadašnje Ministarstvo prosvete i sporta formalno predloži Vladi Republike Srbije određen broj šahista koji su osvajali medalje na međunarodnim takmičenjima, za priznanja za postignute rezultate. Među predložene šahiste su spadali i podnosioci predstavki. Pored Šahovskog saveza Srbije, i Savez slepih Srbije je iste godine uputio dopis ministarstvu tražeći da slepe šahiste tretira jednako kao i sve ostale sportiste i šahiste koji su postigli slične sportske rezultate.

Šahovski savez Srbije je zajedno sa podnosiocima predstavki uputio 2009. godine dodatne zahteve ministarstvu, napominjući da su diskriminisani jer još uvek nisu dobili nacionalna priznanja i nagrade. Upozorili su i da će pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom. Ministarstvo je u oktobru 2009. godine obavestilo podnosioce da ne ispunjavaju uslove propisane Uredbom za dodelu priznanja i nagrada i da iz tog razloga Vladi nije ni upućena preporuka kandidata.

Postupci pred sudovima u Srbiji

Podnosioci predstavki su 29. oktobra 2019. godine podneli tužbu protiv Republike Srbije, navodeći da su bili diskriminisani u poređenju sa drugim sportistima sa sličnim sportskim dostignućima kojima su bile dodeljene nagrade, zbog čega su tražili utvrđenje diskriminiacijskog postupanja i dosuđenje naknade materijalne i nematerijalne štete.

Presudom Osnovnog suda u Novom Sadu od 1. aprila 2010. godine usvojen je zahtev tužilaca, utvrđeno je da su diskriminisani u poređenju sa šahistima koji vide i paraolimpijskim osvajačima medalja, dosuđena im je naknada nematerijalne štete u iznosu od po 300.000 dinara i priznato im je pravo na priznanja definisana uredbom, i obavezao tuženu da prvom, drugom i trećem podnosiocu isplati 45.000€ u dinarskoj protivvrednosti na ime jednokratne novčane isplate za njihova dostignuća, a četvrtom podnosiocu iznos od 60.000€ po istom osnovu.

Apelacioni sud u Novom Sadu je usvojio žalbu Republike Srbije i ukinuo presudu u delu u kojem je utvrđena diskriminacija i dosuđena naknada nematerijalne štete, dok je u preostalom delu tužbu odbacio smatrajući da je reč o upravnoj, a ne građanskoj stvari, koja ne može biti rešena u parničnom postupku.

U ponovljenom postupku Osnovni sud u Novom Sadu je ponovo utvrdio da je došlo do diskriminacije podnosilaca predstavki i dosudio im iznose od po 500.000 dinara na ime naknade nematerijalne štete.

Republika Srbija je ponovo izjavila žalbu koju je Apelacioni sud u Novom Sadu uvažio, preinačio je prvostepenu presudu i odbio zahtev podnosilaca predstavke u celini. Stav drugostepenog veća je bio da šahovska olimpijada slepih nije bila među takmičenjima navedenim u uredbi i da nije došlo do diskriminacije obaveštavanjem podnosilaca predstavki od strane ministarstva o ovoj činjenici. Štaviše, država je, po mišljenju apelacionog veća, imala pravo da odabere takmičenja koja je smatrala najvažnijim na osnovu popularnosti sporta, njegovog međunarodnog značaja i realnih finansijskih sredstava kojima raspolaže. Na kraju, žalbeno veće je ukazalo i na to da su podnosioci predstavke mogli pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom u cilju zaštite svojih prava, što nisu učinili.

Podnosioci predstavki su se obratili Republičkom javnom tužiocu sa zahtevom da pokrene postupak za zaštitu zakonitosti pred Vrhovnim kasacionim sudom, što je on odbio da učini.

Vrhovni kasacioni sud je 6. marta 2013. godine odbio reviziju izjavljenu od strane podnosilaca predstavki. Sud je prihvatio obrazloženje novosadskog apelacionog suda i dodao da nije bilo dokaza da je neki drugi slepi šahista dobio kritične nagrade, što znači da nije bilo nejednakog tretmana među samim slepim šahistima.

U odluci od 17. decembra 2015. godine Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu podnosilaca, prihvatajući razloge koje su dali Apelacioni sud u Novom Sadu i Vrhovni kasacioni sud, s tim što je dodao da je još 9. jula 2013. godine odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti sporne uredbe.

Obraćanje međunarodnih organizacija

Međunarodna šahovska federacija je 29. oktobra 2014. godine, na zahtev Šahovske federacije Srbije, uputila pismo ministarstvu u kojem je navela da ona na isti način tretira sve šahiste, da slepi šahisti na isti način osvajaju titule kao i zdravi šahisti, i da shodno tome treba da imaju isti tretman kao i šahisti koji nemaju problem sa vidom.

Pismo ministarstvu je uputilo i Međunarodno Brajevo šahovsko udruženje, u kojem je zahtevalo da ministarstvo ne diskriminiše slepe šahiste u pogledu formalnog priznavanja dostignuća.

Evropski sud prekvalifikovao utužene povrede

Sud je otvorio pravnu analizu tako što je podsetio da on sam kontroliše pravnu kvalifikaciju utuženih povreda Evropske konvencije o ljudskim pravima. Odatle je smatrao da u ovom predmetu predstavke treba razmatrati samo iz ugla člana 1 Protokola br. 12 uz Konvenciju (opšta zabrana diskriminacije), iako su podnosioci ukazali i na povredu člana 14 u vezi sa članom 8 Konvencije i članom 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju (zabrana diskriminacije u vezi sa pravom na poštovanje privatnog i porodičnog života i pravom na imovinu).

Predstavke su prihvatljive u pogledu obima zaštite člana 1 Protokola br. 12

Razmatrajući prigovor prihvatljivosti predstavke koji je istakla Vlada, sud je ukazao da, za razliku od člana 14 Konvencije koji zabranjuje diskriminaciju u pogledu uživanja prava iz Konvencije, član 1 Protokola br. 12 sadrži opštu zabranu diskriminacije koja nije ograničena samo na „uživanje svakog prava koje zakon predviđa“ i osigurava da niko nije diskriminisan od strane javnog organa. Prema komentarima Protokola br. 12 sačinjenim u okviru samog Saveta Evrope, obim zaštite člana 1 odnosi se na četiri kategorije slučajeva:

i. u uživanju bilo kog prava posebno dodeljenog pojedincu prema nacionalnom zakonu;

ii. u uživanju prava koje se može izvesti iz jasne obaveze organa javne vlasti prema nacionalnom pravu, odnosno kada je organ javne vlasti u obavezi prema nacionalnom pravu da se ponaša na određeni način;

iii. od strane organa javne vlasti u vršenju diskrecionih ovlašćenja (na primer, davanje određenih subvencija);

iv. bilo kojim drugim činom ili propustom organa javne vlasti (na primer, ponašanjem pripadnika policije prilikom kontrolisanja nereda).

Sud je zaključio da su domaći propisi, a u skladu sa tumačenjem domaćih sudova, predvideli da nagrade pripadaju samo šahistima koji su osvojili medalje na šahovskim olimpijadama, koje se inače organizuju samo za šahiste koji nemaju problema sa vidom, čime su faktički diskvalifikovali sve ostale šahiste, uključujući i podnosioce predstavki. Iz toga proističe da su srpske vlasti iskoristile svoje diskreciono pravo kako bi različito tretirali šahiste koji nemaju problema sa vidom i slepe šahiste, uprkos tome što su osvojili slična priznanja. Stoga, pritužbe podnosilaca predstavke spadaju u kategoriju iii. potencijalnih slučajeva diskriminacije prema navedenim komentarima.

Prigovor neiscrpljenosti domaćih pravnih sredstava takođe odbijen

Vlada je prigovorila da podnosioci predstavki nisu iscrpeli sva pravna sredstva pred nacionalnim sudovima poput upravnog spora, na šta su im ukazali i domaći sudovi.

Sud je utvrdio da se suština pritužbi odnosila na diskriminaciju i da se ne može smatrati nerazumnim što su podnosioci predstavke tražili zaštitu u parnici u skladu sa antidiskriminacionim zakonodavstvom. Sa druge strane, upravni spor ne bi ponudio razumnije izglede za uspeh u poređenju sa parničnim postupkom. Sud je istakao i da Vlada nije pružila dokaze iz domaće sudske prakse o podobnosti ovog pravnog puta.

Sud je takođe naglasio i to da su se podnosioci predstavki obratili i Ustavnom sudu koji je smatrao da nije bilo diskriminacije.

U meritumu, sud utvrdio da je postojao nejednak tretman koji nije bio opravdan

Sud je najpre izneo neke opšte principe utvrđivanja diskriminacije po članu 14 Konvencije ili članu 1 Protokola br. 12. Ponovio je svoj raniji stav da samo razlike u tretmanu zasnovane na prepoznatljivoj osobini, ili „statusu“, mogu predstavljati diskriminaciju u smislu člana 14 Konvencije, pa i člana 1 Protokola br. 12, što uključuje diskriminaciju na osnovu invaliditeta. Da bi se pojavilo pitanje diskriminacije, mora postojati razlika u tretmanu osoba u analognim ili relevantno sličnim situacijama. Razlika u tretmanu je diskriminatorna ako ne teži legitimnom cilju ili ako ne postoji proporcionalnost između upotrebljenih sredstava i zacrtanog cilja.

Države uživaju određeno polje slobodne procene u pogledu pitanja da li i u kojoj meri je u određenim situacijama različit tretman opravdan. Međutim, obim polja slobodne procene zavisi od okolnosti, predmeta i njene pozadine. U slučajevima koji se tiču invaliditeta, polјe slobodne procene se smatra značajno smanjenim. Sud se posebno pozvao na Preporuku 1592 (2003) o punoj socijalnoj inkluziji osoba sa invaliditetom, koju je usvojila Parlamentarna skupština Saveta Evrope 29. januara 2003. godine i Konvenciju Ujedinjenih nacija o pravima osoba sa invaliditetom, usvojenu 13. decembra 2006. godine, i ponovio da je već utvrdio postojanje evropskog i svetskog konsenzusa o potrebi zaštite osoba sa invaliditetom od diskriminatorskog tretmana.

U pogledu pravila o teretu dokazivanja, sud je ponovio pravilo da nakon što je podnosilac predstavke pokazao razliku u tretmanu, na Vladi je da pokaže da je razlika u tretmanu bila opravdana.

Primenjujući iznete standarde na činjenice ovog predmeta, sud je najpre zaključio da su podnosioci predstavki bili bar delimično nejednako tretirani. To iz razloga što im država nije obezbedila nijednu finansijsku beneficiju, koju bi inače dobili kao šahisti bez problema sa vidom, pošto je takmičenje za učesnike koji nemaju problem sa vidom jasno navedeno u uredbi, dok isto takvo takmičenje za slepe nije navedeno. Dodatno, situacija sa jednokratnom gotovinskom isplatom je sudu izgledala manje jasna jer se član 3 uredbe odnosio samo na osobe koje su osvojile medalje za Srbiju, a ne i za Srbiju i Jugoslaviju.

Dalje, sud je zaključio da se podnosioci predstavki i šahisti koje nema problema sa vidom moraju smatrati dvema grupama lica u analognim ili relevantno sličnim situacijama.

Na kraju, sud je razmatrao postojanje objektivnog i razumnog opravdanja različitog tretmana. Srbija je argumentovala da je uredba težila opravdanom cilju, a to je priznanje samo najviših sportskih uspeha u najvažnijim takmičenjima.

Sud je smatrao da Vlada nije pokazala zašto su visoka priznanja podnosilaca predstavki bila manje „popularna” ili „međunarodno značajna” od sličnih priznanja šahista koji vide. Štaviše, prema pismu Međunarodnog Brajevog šahovskog udruženja Ministarstvu omladine i sporta, slepi šahisti se rangiraju na jedinstvenoj listi zajedno sa šahistima bez oštećenja vida. U svakom slučaju, po sudu je nezamislivo je da „prestiž“ sporta zavisi samo od toga da li ga praktikuju osobe sa ili bez invaliditeta. Sud je ukazao i na činjenicu da je sama uredba navela i olimpijske i paraolimpijske igre kao ravnopravna takmičenja.

U pogledu doprinosa šaha „razvoju i afirmaciji” ugleda zemlje, jednak tretman slepih šahista  i onih koji nemaju problema sa vidom mogao je samo da posluži za unapređenje ugleda zemlje.

Navodna distinkcija između olimpijskih i neolimpijskih sportova nije bila relevantna, jer ni šahovska olimpijada za šahiste bez problema sa vidom ni olimpijada za slepe šahiste nisu deo olimpijskih odnosno paraolimpijskih igara.

U pogledu budžetskih ograničenja na koja se Srbija pozvala, sud je naveo da od oko ukupno 400 osvajača priznanja, samo su slepi šahisti bili uskraćeni za nacionalna sportska priznanja. Četiri dodatna priznanja iz reda slepih šahista ne bi moglo da ugrozi finansijsku stabilnost zemlјe.

Najzad, sud je smatrao da tvrdnja da nije bilo dokaza da je bilo koji drugi slepi šahista ikada dobio nacionalna priznanja nije relevantna u pogledu razlike u tretmanu između slepih šahista i šahista koji nema problema sa vidom.

Pošto je  zaključio da nije bilo „objektivnog i razumnog opravdanja“ za različit tretman podnosilaca predstavki, sud je većinom od pet prema dva glasova utvrdio povredu člana 1 Protokola br. 12.

Sud je svakom podnosiocu predstavke dosudio iznos od 4.500 evra na ime naknade nematerijalne štete i obavezao državu da svakom podnosiocu predstavke, na ime pretrplјene materijalne štete, isplati prošle i sve buduće finansijske beneficije i/ili nagrade na koje bi imao pravo kao šahista bez problema sa vidom osvajač medalje na šahovskoj olimpijadi, zajedno sa pripadajućim zakonskim kamatama.

Po sudijama Kjolbro i Koskelo nije došlo do povrede

Sudije Kjolbro (Kjølbro) i Koskelo (Koskelo) izdvojili su mišljenje tvrdeći da nije došlo do povrede člana 1 Protokola br. 12 uz Konvenciju. Naveli su da se inicijalno slažu sa tim da se član 1 Protokola br. 12 može smatrati primenljivim u ovom slučaju i da je to jedina odredba prema kojoj bi ove pritužbe mogle biti prihvatljive.

Sudije su smatrale da su usvojene mere bile selektivne i diskrecione od samog početka i da su presudni faktori za njihovo usvajanje bili obim globalnog i nacionalnog učešća u relevantnim disciplinama, nivo takmičenja, pažnja javnosti koju privlače i doprinos osvajača medalja slavi zemlje. Pojedini sportovi su uredbom bili uključeni bez obzira na to da li je reč o osobama sa invaliditetom ili nije, dok su opet, neki drugi sportovi bili potpuno isključeni. Iz toga su sudije zaključile da kriterijumi selekcije nisu bili vezani za karakteristike osoba koji se sportom bave, već za discipline ili status samog takmičenja. Iz tog razloga su i smatrali da se podnosioci predstavki nisu nalazili u relevantno sličnoj situaciji sa onima koji se mogu kvalifikovati za finansijske nagrade.

Sudije su dalje primetile da ključni razlog zbog čega podnosiocima predstavki nisu dodeljene beneficije nije bio taj što su slepi, već što takmičenja u kojima su osvojili medalje nisu bila među onima koja su pobrojana u samoj uredbi. Stoga i osnov razlike u tretmanu kao uobičajeni test procene, nije bio zadovoljen.

Sudije Kjolbro i Koskelo su istakle i to da se većina koja je donela drugačiju odluku nije bavila pitanjem da li je razlika u tretmanu imala legitiman cilj, što predstavlja jedan od standardnih testova procene. Oni su smatrali da se odluka Vlade da nagradi najviša dostignuća za takmičenja koja je smatrala najvažnijim ne može posmatrati kao nelegitiman cilj.

Na kraju, sudije su navele i to da se većina nije upustila u ocenu polja slobodne procene države u konkretnom slučaju. Zbog toga su naglasili da pitanja da li i kako uopšte države treba da nagrađuju sportska dostignuća ne spadaju u pitanja u kojima sud treba da vrši neki nadzor ili diktira ishode. Sve i da se se uzme za polaznu osnovu to da je ispunjen zahtev za uporedivost situacija i da je razlika u tretmanu napravljena na osnovu invaliditeta, dvoje sudija je smatralo da su nagrade definisane osvojenim medaljama u olimpijskim i paraolimpijskim sportskim disciplinama, što se može uzeti za dovoljno objektivno i razumno opravdanje. Zbog toga je, po njihovom mišljenju, većinski pristup bio ne samo metodološki pogrešan, već prevazilazi i ulogu suda kao međunarodnog pravosudnog tela, zbog čega se nisu mogli složiti sa većinom da je došlo do povrede člana 1 Protokola br. 12 uz Konvenciju.