veće od sedam članova Drugog odeljenja Evropskog suda za ljudska prava donelo je 24. maja 2022. godine presudu u predmetu Aktiva DOO protiv Srbije, kojom je obrisalo predstavku sa liste predmeta zbog postizanja poravnanja između stranaka. Odluka je objavljena na sajtu suda 14. juna 2022. godine.

U ovoj analizi, osvrćemo se na presudu koju je ESLJP, takođe postupajući u sedmočlanom veću, doneo u ovom predmetu 1. decembra 2020. godine (objavljena 19. januara 2021. godine, pravnosnažna 19. aprila 2021. godine), kojom je utvrdio povredu prava na imovinu i odložio donošenje odluke o naknadi materijalne štete – pitanje kojim se sud inače ne bavi često. Takođe se osvrćemo i na nedavno zaključeno poravnanje.

Relevantne činjenice

Predmet je pokrenut po predstavci od 28. marta 2011. godine, koju je privredno društvo Aktiva DOO podnelo zbog povrede prava na imovinu iz člana 1 Protokola br. 1 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i prava na pravično suđenje iz člana 6 Konvencije. predstavka se odnosila na zaplenu i prodaju robe u vlasništvu podnosioca koja je legalno uvezena, ali se njome navodno trgovalo suprotno propisima o evidentiranju roba i usluga.

Podnosilac predstavke je u periodu od 12. novembra do 25. decembra 2004. godine iz Ukrajine uvezao gvozdene šipke za upotrebu u armiranom betonu. Roba je bila smeštena u magacinima drugih preduzeća u Pančevu i Smederevu. Tržišna inspekcija je u periodu od 26. do 31. januara 2005. godine izvršila nadzor u skladištima i računovodstvenoj evidenciji i zaključila da podnosilac nije poštovao odredbe Pravilnika o evidenciji prometa roba i usluga, i da je prodavao robu koja nije bila propisno evidentirana. Inspektor je doneo dva rešenja, 28. i 31. januara 2005. godine, kojima je oduzeo robu i podneo zahtev za pokretanje prekršajnog postupka protiv podnosioca kao privrednog društva i odgovornog lica u privrednom društvu.

Postupak inspekcijskog nadzora

Prvim rešenjem inspektora od 28. januara 2005. godine, oduzeto je 205.670 kg gvozdene šipke iz magacina u Pančevu. U rešenju je navedeno da je zaplena bila privremena i da predstavlja zaštitnu meru u kontekstu prekršajnog postupka. Podnosilac je izjavio žalbu, ali je rešenjem nadležnog ministarstva od 7. februara 2005. godine prvostepena odluka potvrđena. Inspektorat je potom, 16. februara 2005. godine, prodao zaplenjenu robu trećem licu ne navodeći razloge, niti pravni osnov prodaje. Podnosilac predstavke je podneo tužbu Vrhovnom sudu Srbije tražeći poništaj rešenja ministarstva, koju je sud uvažio i predmet vratio ministarstvu koje je potom poništilo prvostepeno rešenje inspektora i vratilo predmet na ponovno odlučivanje.

Inspektor je ponovo doneo isto rešenje, koje je potvrdilo ministarstvo u postupku po žalbi. Podnosilac se opet obratio Vrhovnom sudu Srbije tužbom koju je taj sud ponovo uvažio i iz procesnih razloga ukinuo drugostepeno rešenje. Ministarstvo je 3. jula 2007. godine ukinulo prvostepeno rešenje i drugi put vratilo predmet inspektoratu. Međutim, ministarstvo je 25. jula 2007. godine udaljilo dva inspektora koji su radili na ovom predmetu usled postojanja dva istražna postupka u vezi sa oduzimanjem i prodajom robe. Imenovan je novi inspektor, koji je 12. septembra 2007. godine doneo – treći put – istovetno rešenje, koje je ministarstvo ponovo potvrdilo u postupku po žalbi.

Po treći put se podnosilac obratio Vrhovnom sudu tražeći poništaj rešenja, ali je Vrhovni sud 5. marta 2009. godine odbio tužbu i potvrdio odluku ministarstva.

Što se tiče inspekcijskog rešenja od 31. januara 2005. godine,  inspektor je njime oduzeo robu iz magacina u Smederevu. Zaplena je izvršena po istom osnovu i iz istih razloga kao i roba u Pančevu, da bi potom bila prodata trećem licu. Podnosilac predstavke je uložio žalbu i na ovu odluku da bi potom celokupni proces tekao na isti način na koji je tekao i postupak po rešenju od 28. januara 2005. godine, sve do faze treće tužbe Vrhovnom sudu koji je i tada uvažio žalbu, ukinuo rešenje ministarstva i naložio ponovno odlučivanje. Upravni sud (koji je u međuvremenu postao nadležan za ovu vrstu sporova) je najzad 16. aprila 2013. godine utvrdio da prodata roba nije bila propisno evidentirana i da je inspektor bio dužan da primeni strožu meru zaplene robe.

Prekršajni postupak

Inspektorat je 8. februara 2005. godine podneo zahtev za pokretanje prekršajnog postupka protiv podnosioca predstavke i odgovornog lica u podnosiocu, zbog prodaje robe koja nije bila pravilno evidentirana, predlažući istovremeno i meru oduzimanja robe u magacinima u Pančevu i Smederevu.

Prekršajni sud u Smederevu je 3. januara 2006. godine proglasio okrivljene odgovornim za izvršeni prekršaj iz člana 16 Zakona o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenje usluga i prometu robe i inspekcijskom nadzoru, i izrekao im novčane kazne od 25.000 dinara pravnom licu i 4.000 dinara odgovornom licu. Sud je takođe odredio meru oduzimanja robe.

Podnosilac predstavke i odgovorno lice su se žalili protiv ove odluke, što je veće Prekršajnog suda u Smederevu, 8. februara 2007. godine, uvažilo i oslobodilo žalioce zbog toga što je nastupila zastarelost vođenja prekršajnog postupka.

Postupak pred Ustavnim sudom

Podnosilac predstavke je uložio i dve ustavne žalbe Ustavnom sudu u pogledu dva niza postupaka. Prvo je podneo ustavnu žalbu 20. maja 2010. godine u pogledu prvog niza postupaka (iniciran rešenjem od 28. januara 2005. godine) zbog povrede prava zagarantovanih članom 32 stav 1, i članovima 33, 34 i 58 Ustava Srbije koji odgovaraju članovima 6 i 7 Konvencije (pravo na pravično suđenje i kažnjavanje samo na osnovu zakona), kao i članu 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju (pravo na imovinu). Podnosilac je naveo da osporava odluku Vrhovnog suda Srbije i predložio da Ustavni sud „ukine ceo postupak koji se protiv njega vodi“, naloži brisanje svih njegovih posledica i naloži vraćanje oduzete imovine ili isplatu njene vrednosti sa kamatom.

Ustavni sud je 29. juna 2010. godine tražio od podnosioca da uredi ustavnu žalbu tako što će tačno označiti odluke koje osporava i navesti „jasne ustavnopravne razloge“ za svoju žalbu. Podnosilac je 20. jula 2010. godine precizirao da osporava presudu Vrhovnog suda i sve odluke koje su joj prethodile, koje je i pobrojao. U preostalom delu, podnosilac je ponovio svoje navode iz originalne ustavne žalbe.

Ustavni sud je 8. novembra 2011. godine odbacio ustavnu žalbu, ističući da podnosilac nije postupio po nalogu suda od 29. juna 2010. godine.

Podnosilac se obratio Ustavnom sudu i u pogledu drugog niza postupaka (iniciran rešenjem od 31. januara 2005. godine). Pozvao se na članove 32, 36 i 58 Ustava (pravo na pravično suđenje, pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, i pravo na imovinu), kao i na odgovarajuće članove Konvencije, i tražio da se presuda Upravnog suda ukine i predmet vrati na ponovno odlučivanje. Ustavni sud je 15. maja 2014. godine uvažio ustavnu žalbu, ukinuo odluku Upravnog suda i vratio predmet na ponovno razmatranje.

Upravni sud je najzad 17. decembra 2015. godine naredio da se podnosiocu predstavke vrati roba. Vrednost te robe je vraćena u postupku izvršenja. Uprkos tome, ministarstvo je izjavilo zahtev za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom kasacionom sudu, koji je ovaj zahtev uvažio, ukinuo presudu Upravnog suda i predmet vratio organima uprave na ponovno odlučivanje. Prema dostupnim informacijama, postupak u vezi sa rešenjem o zapleni od 31. januara 2005. godine je još uvek bio u toku u vreme donošenja odluke ESLJP.

Obim ispitivanja Evropskog suda za ljudska prava

U presudi iz 2020. godine, ESLJP je razmatrao pritužbu u vezi sa oduzimanjem robe po rešenju od 28. januara 2005. godine, a ne i po rešenju od 31. januara 2005. godine, pošto je drugi postupak i dalje bio u toku pred domaćim organima.

Domaća pravna sredstava su bila iscrpljena

Vlada Srbija je istakla prigovor da podnosilac nije iscrpeo domaća pravna sredstva i da je stoga predstavka nedopuštena.

Sud je zaključio da je podnosilac predstavke pravilno iskoristio sve mehanizme koji su mu stajali na raspolaganju. Sud se posebno osvrnuo na to da je Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu zbog propuštanja da se uredi. Evropski sud je istakao da je odluka Ustavnog suda bila rezultat preteranog formalizma i da se ne može smatrati da podnosilac nije pravilno podneo ustavnu žalbu (popunjavanjem obrasca ustavne žalbe).

S druge strane, sud je zaključio da je neosnovan prigovor Vlade da je podnosilac morao da vodi parnični postupak za naknadu štete. Vlada nije pružila nikakvu sudsku praksu koja bi potkrepila tvrdnje da bi takav postupak bio delotvoran. Štaviše, podnosilac predstavke je istakao odštetni zahtev pred Ustavnim sudom, koji je mogao da dosudi naknadu štete zbog povrede prava. Ustavni sud to nije učinio, niti je uputio podnosioca da pokrene parnicu u kojoj bi ostvario pravo na obeštećenje.

U meritumu, ESLJP utvrdio povredu prava na imovinu

Među strankama nije bilo sporno da je došlo do „mešanja“ u pravo na mirno uživanje imovine. Odluka o oduzimanju imovine je bila doneta 28. januara 2005. godine, a zaplenjena roba je prodata 16. februara 2005. godine trećem licu. Vlada nije tvrdila da je podnosilac predstavke imao realnu mogućnost da povrati robu.

U pogledu zakonitosti preduzete mere, sud je naveo da se inspektorat u svojoj prvoj odluci pozvao na član 45 stav 1 tačka 7) Zakona o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenje usluga i prometu robe i inspekcijskom nadzoru, koji je predviđao obavezno oduzimanje robe ukoliko se utvrdi da se njome trgovalo iako nije bila uredno evidentirana, i na član 44 stav 1 tačka 6) istog zakona, koji je predviđao privremeno oduzimanje robe usled vođenja prekršajnog postupka.

S druge strane, odredba člana 46 stav 1 istog zakona je nalagala da se roba može prodati tek po okončanju sudskog ili upravnog postupka, dok je stav 2 regulisao izuzetak od tog pravila i pružao pravo inspektoratu da zaplenjenu robu proda i ranije ukoliko je ona podložna kvarenju ili ako njeno čuvanje iziskuje nesrazmerne troškove. U konkretnom slučaju, roba je prodata pre okončanja prekršajnog postupka, a Vlada je tvrdila da je roba morala da bude prodata zbog toga što je bilo potrebno obezbediti posebne uslove za skladištenje koji su bili skupi. Kako Vlada nije pružila dokaze u prilog ovoj tvrdnji, sud je zaključio da nije bio zadovoljen uslov pomenutog izuzetka, pa su stoga organi vlasti propustili da osnov za prodaju robe utemelje na odgovarajućoj odredbi zakona koja bi im tu mogućnost pružila.

Razmatrajući drugi argument Vlade – da je oduzimanje robe imalo legitiman cilj, odnosno zaštitu od neovlašćene i neregistrovane prodaje, što može dovesti do teških ekonomskih posledica po državni budžet – sud je istakao da Zakon o trgovini, koji je zamenio Zakon o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenje usluga i prometu robe i inspekcijskom nadzoru, više nije predviđao zaplenu usled trgovine robom koja nije propisno evidentirana. Ova činjenica, po mišljenju suda, izaziva sumnju u pogledu navoda Vlade o teškim ekonomskim posledicama takvog postupanja. Međutim, uprkos sumnjama suda u legitimni cilj preduzete mere, sud je ova pitanja ostavio otvorenim, pošto je smatrao da je centralno pitanje bilo proporcionalnost mešanja u pravo podnosioca predstavke.

U pogledu proporcionalnosti mešanja, sud je najpre uočio da je prekršajni postupak obustavljen usled zastarelosti i da podnosilac nije oglašen odgovornim. Bez obzira na to, roba je zaplenjena i ubrzo potom prodata trećem licu, pošto je paralelno u upravnom postupku utvrđeno da je podnosilac prodavao robu koja nije bila propisno evidentirana, iako je bila zakonito uvezena. Zakonitost uvoza je za sud bila od posebnog značaja jer se ispostavilo da, uprkos oduzimanju robe, organi vlasti nisu pokrenuli krivični postupak protiv podnosioca ili njegovog zakonskog zastupnika, osim prekršajnog postupka koji je doveo do oslobađajuće presude.

S druge strane, sud je uočio da u upravnom postupku nije razmatrano da li je zaštita legitimnog cilja mogla biti postignuta na neki drugi način. Iako je Vlada tvrdila da prema važećem zakonodavstvu nije bilo moguće izreći novčanu kaznu podnosiocu predstavke kao alternativu zapleni robe, sud je naglasio da mešanje u pravo podnosioca treba da odgovara težini povrede zakona od strane podnosioca, ovde povreda obaveze evidentiranja, kako bi se moglo smatrati srazmernim. Povreda na koju je Vlada referisala (povreda koja bi mogla imati „teške ekonomske posledice po državni budžet“) je imala karakter pretpostavljene, a ne i utvrđene povrede.

U konkretnom slučaju nije bilo naznaka da je mera zaplene predstavljala kompenzaciju za pretrpljenu materijalnu štetu prouzrokovanu nepoštovanjem propisa od strane podnosioca predstavke. Vlada nije dokazala da novčana kazna ne bi bila dovoljna da se postigne željeni efekat odvraćanja i kazne, i da se spreče buduća kršenja zakona, a kasnije doneti zakoni su i izostavili meru oduzimanja robe.

Sud je zaključio da je konfiskacija bila nesrazmerna jer je nametnula preveliki teret podnosiocu predstavke, zbog čega je došlo do povrede prava na imovinu iz člana 1 Protokola br. 1 uz Konvenciju.

Sud je obavezao Srbiju da podnosiocu predstavke isplati iznos od 1.200 evra na ime sudskih troškova, utvrdio da je samo donošenje presude dovoljna naknada nematerijalne štete, dok je u pogledu zahteva za naknadu materijalne štete smatrao da nije još u mogućnosti da donese odluku, zbog čega je pozvao stranke da u roku od tri meseca od pravnosnažnosti presude dostave svoja izjašnjenja i obaveste sud o eventualnom sporazumu o ovom pitanju.

Poravnanje o naknadi materijalne štete

U odluci od 24. maja 2022. godine, sud je naveo da je 16. odnosno 18. marta 2022. godine primio prijateljsko poravnanje po kojem je podnosilac predstavke pristao da se odrekne daljih tužbi protiv Srbije pod uslovom da Vlada isplati 149.801,29 evra na ime izgubljene dobiti i 16.926.641 dinara na ime stvarne štete (tržišna vrednost robe koja je oduzeta i kasnije prodata).

Iznos izgubljene dobiti će biti pretvoren u srpski dinar po važećem kursu na dan isplate, a država se obavezala da isplati pomenute iznose u roku od tri meseca od dana obaveštenja o odluci suda. Vlada se obavezala da na navedene iznose plati i kamatu u slučaju kašnjenja u isplati.

Sud je prihvatio poravnanje koje su stranke zaključile i, shodno članu 39 Konvencije, obrisao predstavku sa liste predmeta.