Sedmočlano veće Četvrtog odeljenja Evropskog suda za ljudska prava donelo je 20. juna 2023. godine presudu u predmetu S.E. protiv Srbije kojom je utvrdilo povredu slobode kretanja zajemčenu članom 2 Protokola br. 4 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, usled odbijanja srpskih organa vlasti da podnosiocu izdaju putnu ispravu na osnovu koje bi mogao da napusti Srbiju. Presuda je objavljena na sajtu suda 11. jula 2023. godine.

predstavka je podnesena još 2016. godine, a u postupku je učestvovala i Kancelarija Visokog komesarijata Ujedinjenih nacija za izbeglice, kojoj je odobrena intervencija (za razliku od domaćeg instituta umešača, intervenijent pred ESLJP se ne pridružuje jednoj konkretnoj stranci za čiji uspeh je zainteresovana).

Presuda je značajna po tome što upućuje na sistemski nedostatak domaćih propisa kao uzrok povrede prava, ovaj put u vidu manifesnog propusta da se određeno pitanje uredi podzakonskim aktom.

Presuda još uvek nije konačna, a postaće konačna ukoliko u roku od tri meseca od njenog donošenja ne dođe do upućivanja predmeta Velikom veću.

U ovoj analizi osvrćemo se na odluku ESLJP kako u pogledu prihvatljivosti predstavke, tako i u pogledu merituma.

Podnosilac predstavke neuspešno tražio izdavanje putne isprave za izbeglice

Podnosilac predstavke je 2015. godine dobio izbeglički status u Srbiji zbog političkih delovanja i opšteg stanja nesigurnosti u Siriji. Od tada je zakonito boravio u Srbiji, radio je u različitim IT kompanijama i oženio se srpskom državljankom 2018. godine.

U maju 2015. godine, podnosilac se obratio Kancelariji za azil (koja postoji pri Ministarstvu unutrašnjih poslova) zahtevom da mu se izda putna isprava za izbeglice (koja je bila predviđena tadašnjim Zakonom o azilu, a danas je predviđena Zakonom o azilu i privremenoj zaštiti iz 2018. godine). Granična policija je obavestila podnosioca da ne može da mu izda putnu ispravu jer ministar unutrašnjih poslova nije doneo podzakonski akt koji uređuje formu i sadržaj putne isprave za izbeglice, kako je zahtevao tadašnji Zakon o azilu. Ovo obaveštenje nije sadržalo nikakvu pouku o pravnom leku.

Podnosilac se obratio i nadležnom ministru ukazujući na nemogućnost izdavanja putnih isprava za izbeglice i tražio da ministar donese odgovarajući akt. Na ovaj dopis nikada nije dobio odgovor.

Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu zbog nedostatka pojedinačnog akta koji se može napadati pred tim sudom

Podnosilac se 2015. godine obratio Ustavnom sudu i podneo ustavnu žalbu protiv dopisa kojim je obavešten da mu ne može biti izdata putna isprava za izbeglice. Utužio je povredu slobode kretanja usled propuštanja ministra da usvoji relevantne propise i nemogućnosti granične policije da mu izda putnu ispravu. Od Ustavnog suda je tražio da naloži ministru da hitno donese neophodne propise o putnoj ispravi za izbeglice. Ustavni sud je 2016. godine ustavnu žalbu odbacio. Pozivajući se na član 170 Ustava, naveo je da se ustavna žalba može izjaviti samo protiv pojedinačnog akta ili radnje, a ne i protiv propuštanja i neusvajanja opšteg akta, odnosno propuštanja da se usvoji podzakonski propis.

Podnosilac predstavke je u maju 2022. godine dobio sirijski pasoš u ambasadi u Beogradu, potom radnu vizu od nemačke ambasade u Beogradu, i u oktobru 2022. godine je napustio Srbiju koristeći svoj sirijski pasoš.

Pred ESLJP, podnosilac utužio povredu slobode napuštanja zemlje kao dela slobode kretanja

Podnosilac se obratio ESLJP jer je usled propusta vlasti Srbije da mu izdaju putnu ispravu za izbeglice bio onemogućen da napusti Srbiju i da se u nju vrati. U tom smislu, predstavku je zasnovao na stavu 2 člana 2 Protokola br. 4 uz Konvenciju, koji izričito navodi: „Svako je slobodan da napusti bilo koju zemlju uključujući i sopstvenu.“

Sloboda kretanja primenjiva na izbeglice i može podrazumevati pravo na putnu ispravu

Vlada je prigovorila da stav 2 člana 2 Protokola br. 4 uopšte nije primenjiv, pošto pravo na azil i pravo na putnu ispravu za izbeglice uopšte nisu garantovani Konvencijom ili protokolima. Međutim, sud je to pitanje smatrao nerelevantnim, pošto su srpske vlasti već dodelile podnosiocu status izbeglice i prepoznali pravo na putnu ispravu.

Iako države imaju pravo da kontrolišu ulazak, boravak i proterivanje stranaca iz zemlje, sloboda kretanja podrazumeva i pravo svakoga da napusti bilo koju zemlju, pa i sopstvenu, a države članice su dužne da poštuju ovo pravo. Da bi pravo napuštanja zemlje bilo praktično i delotvorno, pojedincima mora biti omogućeno da pribave neku vrstu putne isprave. Države mogu povrediti pravo napuštanja zemlje bez obzira da li su vlasti delovale sa namerom ili ciljem zabrane izlaska iz zemlje.

U konkretnom slučaju, pravo podnosioca da napusti Srbiju je bilo uslovljeno posedovanjem putne isprave, koju, iako mu je zakonom garantovana, nije mogao da dobije usled nedonošenja neophodnog podzakonskog akta. Na osnovu toga je sud zaključio da je predstavka spojiva ratione materiae sa odredbama Konvencije, kao uslov njene prihvatljivosti.

Predstavka prihvatljiva i po drugim osnovima

Sud je odbio prigovor Vlade da podnosilac nije imao status žrtve, jer je bilo očigledno da je odbijanje organa vlasti da mu izdaju putnu ispravu imalo direktne, praktične i značajne posledice po njegovu slobodu kretanja.

Odbijen je i prigovor Vlade da podnosilac nije iscrpeo pravne lekove jer nije inicirao upravni postupak i tražio donošenje posebnog rešenja o njegovom zahtevu. Sud je naveo da Vlada nije navela nijedan pravni put, ili dostavila primere iz prakse, kako bi dokazala da bi upravni lekovi mogli dovesti do izdavanja putne isprave.

U meritumu, mešanje u slobodu kretanja podnosioca nije bilo zakonito

Sud je podsetio na svoju raniju praksu prema kojoj svaka mera kojom se državljaninu ili strancu uskraćuje mogućnost korišćenja putne isprave, što uključuje i odbijanje njenog izdavanja, predstavlja mešanje u slobodu kretanja iz člana 2 Protokola br. 4 uz Konvenciju, bez obzira na to da li je postojala namera organa vlasti da tu slobodu ograniči. Da bi bilo opravdano, mešanje mora biti ispuniti uslove iz stava 3 člana 2, a to su da mešanje mora biti u skladu sa zakonom, da mora težiti nekom legitimnom cilju i da mora biti neophodno u demokratskom društvu.

Vlada je osporila da je uopšte došlo do mešanja u pravo podnosioca, jer je on mogao napustiti Srbiju tako što bi nabavio sirijski pasoš ili tako što bi podneo zahtev za dobijanje srpskog državljanstva a zatim i srpskog pasoša. Sud je ukazao da je pravo podnosioca ometano, jer on nije mogao da dobije putnu ispravu u Srbiji, iako mu je priznat izbeglički status. Pored toga, Srbija mu je priznala status izbeglice zbog njegovog političkog delovanja i opšteg stanja nesigurnosti u Siriji, pa je sud smatrao da bi dobijanje sirijskog pasoša moglo da dovede podnosioca u opasnost da izgubi status izbeglice u Srbiji, te da činjenica da je podnosilac nakon sedam godina odlučio da ipak rizikuje i traži sirijski pasoš ne oslobađa Srbiju od njenih obaveza iz člana 2 Protokola br. 4 uz Konvenciju. Takođe, državne vlasti ne mogu da zaobiđu svoje obaveze iz navedenog člana tako što bi nametnule obavezu sticanja državljanstva da bi se stekla sloboda kretanja.

U pogledu zakonitosti mešanja u slobodu podnosioca predstavke, ESLJP je naveo da mera mešanja ne treba samo da bude zasnovana na nekoj odredbi domaćeg prava, već i samo domaće pravo mora biti u skladu sa principima vladavine prava. Jedan od tih principa je princip zakonitosti koji zahteva da domaće vlasti blagovremeno donesu podzakonske akte čije usvajanje zahteva primarno zakonodavstvo.

Sud je naveo da su i ranije važeći kao i sada važeći zakon priznali pravo izbeglicama na dobijanje putnih isprava i obavezali ministra unutrašnjih poslova da donese odgovarajuće podzakonske akte u roku od 60 dana. Ministar nije doneo ove podzakonske akte ni nakon pet godina od stupanja na snagu poslednjeg zakona o azilu, niti je ove akte doneo za vreme ranije važećeg zakona. S druge strane, podnosilac nije imao na raspolaganju nijednu delotvornu mogućnost za dobijanje putne isprave, uprkos izričitom zakonskom pravu.

Država odgovara za propuštanja ministra, a finansijske teškoće nisu legitimna odbrana

Sud je odbio argument Vlade da je slobodu podnosioca povredio nadležni ministar, a ne država, i objasnio da je ministar državni organ za čije propuste odgovora država.

Sud nije prihvatio ni odbranu Vlade da je nadležno ministarstvo bilo suočeno sa problemom pronalaska adekvatnog softverskog rešenja za sve putne isprave koje Srbija izdaje, za šta su bila potrebna finansijska sredstva, i ukazao na to da su oba zakona o azilu propisivala rok od 60 dana za donošenje podzakonskih akata za sprovođenje zakona. Sud je ukazao i na to da „ekonomsko blagostanje zemlje“ i finansijska pitanja ne spadaju u legitimne ciljeve ograničenja slobode kretanja navedene u članu 2 Protokola br. 4 uz Konvenciju, i stoga ne mogu opravdati ograničenje prava na napuštanje zemlje.

Na osnovu ovih zaključaka, sud je utvrdio povredu slobode kretanja podnosioca predstavke, jer ograničenje ove slobode nije bilo u skladu sa zakonom. Srbija je obavezana da podnosiocu predstavke isplati iznos od 3.500 evra na ime naknade nematerijalne štete, a sud je naložio Komitetu ministara da, shodno članu 46 Konvencije, razmotri koje pojedinačne i opšte mere se mogu zahtevati od Srbije kako bi upotpunila zakonodavni okvir koji bi obezbedio efektivno pravo napuštanja njene teritorije.